智慧税务建设的价值意蕴、逻辑机理与实践路径
作者：
周开君（国家税务总局税务干部学院）
我国税收信息化建设发端于二十世纪八十年代初，历经“金税一期”“金税二期”“金税三期”建设，从无到有、从小到大、从功能单一到全面覆盖，目前已进入“金税四期”建设的新阶段。“金税四期”作为数字政府建设的重要组成部分，旨在统筹推进技术融合、业务融合、数据融合的基础上，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理服务水平，从而全面开启智慧税务建设的新境界。
（一）智慧税务建设的历史渊源
伴随着现代信息技术发展和税收征管应用场景的拓展，我国自二十世纪八十年代初就开始探索现代信息技术在税收征管中的应用，开启了现代信息技术与税收征管业务的基因融合。
二十世纪八十年代中期，税收信息化成为国家重点工程建设，税务机关开始使用微型计算机辅助处理税收工作，重点实现税收计划、统计、会计的“电算化”，着力提高“面对面”公共服务效率。1994年分税制改革后，国家相继启动金税工程各期建设，“金税一期”聚焦增值税专用发票，部署应用增值税专用发票交叉稽核系统并在全国50个城市试点“以票管税”。在此基础上，2001年启动“金税二期”建设，从开票、认证、报税到稽核等环节对增值税专用发票管理实施全链条监管，完善增值税“以票管税”新体系，有效提升了增值税管理质效。2009年开启的“金税三期”建设，基于构建全国统一征管技术基础平台，探索构建覆盖所有税种、所有工作流程、所有税务机关的税收征管体系，特别是2019年4月“金税三期”（并库版）完成全国上线，实现了全国范围税收征管系统的流程统一、数据合流和功能升级。金税工程成为覆盖所有税费种类、支撑近百万名税务人员在线业务操作，为几千万户纳税人提供涉税事项办理业务的信息系统。截至2021年年底，“金税三期”年事务处理量已近100亿笔，纳税人及其他外部用户超过1亿人（户），90%的涉税事项、99%的纳税申报业务都可实现网上办、线上办、掌上办。
显然，伴随着金税工程各期建设，税收征管流程不断重塑，纳税服务结构流向不断优化，税务部门在优化税务执法、加强税收监管、完善纳税服务方面取得显著成效。但理性分析，与“让百姓少跑腿、数据多跑路”和“政府数字化、智能化运行”的要求相比，金税工程建设正面临前所未有的挑战和机遇。从技术发展趋势看，“大蚂蚁（BIGANT）”为税收征管数字化升级和智能化改造提供了“数字孪生”的无限可能和想象空间；从应用场景看，亟须打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化税收服务体系，为税务人、纳税人、决策人提供数字税收世界的“沉浸体验”，进而通过“以虚强实”，推动构建协同高效的税收治理数字化体系。
（二）智慧税务的价值取向
2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确提出，要着力建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务。智慧税务已成为新时期“金税四期”建设的新目标。总结税收信息化应用不同阶段的价值取向，不仅对税收治理方式变革具有重要理论意义，而且对推进智慧税务建设具有重要的实践指导价值。
如果说，二十世纪八十年代的微机应用主要是提高案头工作效率的话，则其后陆续实施的金税工程，则主要在于提高税务机关工作协同效率。其中：“金税一期”和“金税二期”重点在于防范和打击虚开增值税专用发票的违法行为，提升增值税“以票管税”水平；“金税三期”则开始基于统一技术基础平台和数据分级处理，通过增强工作协同提高税收征管水平，其价值取向已由“以票管税”转为“信息管税”。
我国在总结金税工程建设经验的基础上，借鉴经济合作与发展组织（OECD）《税收征管3.0》理念正式提出了“金税四期”设想，围绕构建智慧税务着力推进税收征管的数字化升级和智能化改造，以期形成以纳税人、税务人和决策人为主体的智能应用体系，促进税收大数据应用、税收征管效能以及服务纳税人缴费人、服务国家治理现代化的能力和水平得到大幅提升和跨越升级。显然，对标一流谋划推进的金税四期建设，有助于全面推进智慧税务建设，实现税收征管方式从“收税”到“报税”再到“算税”的升级，税收征管流程从“上机”到“上网”再到“上云”的转变，税收征管效能从“经验管税”到“以票控税”再到“以数治税”的提升。其中，税收征管数字化升级和智能化改造的主要任务就是以数字化电子发票改革为突破口，将各类业务标准化、数据化，让全量税费数据能够根据应用需要，多维度实时化地实现可归集、可比较、可连接、可聚合，进而实现“以数治税”。具体而言：一是税务机关通过税收大数据智能归集和智效管理，推动税务执法过程可控、结果可评、违纪可查、责任可追，实现从“以票管税”到“信息管税”再到“以数治税”的转型；二是纳税人缴费人通过“一户式”和“一人式”税务数字账户的智能归集和智敏监控，推动税收风险自我监测、自我识别、自我应对、自我防范，实现纳税人缴费人从“被动遵从”到“主动遵从”再到“自动遵从”的转型；三是金融、海关、市场监管、公安、支付平台等其他涉税方通过涉税数据智能归集和智能展现，推动税收治理的数据共建、数据共享、数据协同、数据治理，实现数字政府建设和税收治理体系的现代化。
（三）智慧税务的价值意蕴
在大数据、云计算、人工智能等现代信息技术得到普遍应用的当下，智慧税务正在改变税收信息化发展应用的运行轨迹并逐步形成新的价值意蕴。一是功能应用“立体化”升级，推动税收治理“数据孪生”。“金税一期”重点聚焦增值税发票真伪核查；“金税二期”是“由点及线”，聚焦构建增值税专用发票开具、申报、审核等职能条线管理链；“金税三期”是“由线及面”，面向所有税种、所有环节、所有机构构建信息管税工作体系；而“金税四期”则旨在构建政府部门、金融机构、纳税人、税务机关之间的多元信息共享体系，实现多维化、全方位、全流程的税收共治，通过“数字孪生”进一步拓展智慧税务新场景。二是管理方式“集约化”转型，推动税收治理“以虚强实”。传统工作机制更多依赖纳税人发票或申报表申报数据，而通过“金税四期”建设，推动税收大数据多渠道捕获和流动，进而智能感知税务执法、服务、监管需求并灵敏自动反应，通过税收治理方式集约化实现“以虚强实”，推动构建智慧税务新体系。三是征纳关系“交互化”转变，推动税收治理“沉浸体验”。传统税收信息化应用主体主要是税务部门，金税工程前三期呈现明显的工具理性，而“金税四期”则以纳税人缴费人为中心，以大幅提高税法遵从度和社会满意度为目标，推动税收征纳双方实现智慧税务由“工具理性”向“价值理性”回归，推动构建支撑高质量发展的智慧税务新范式。
二、智慧税务建设的定位与逻辑机理
习近平总书记强调：“要把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”因此，智慧税务建设要以“满足人民对美好生活的向往”为基本定位，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化税收服务体系。
（一）智慧税务的目标逻辑：“以人民为中心”
数字政府意在通过实体政府虚拟化，实现“让百姓少跑腿，让数据多跑路，强化民生服务，补齐民生短板”，智慧税务为实现“大幅提高税法遵从度和社会满意度，降低征纳成本”，应把“为纳税人缴费人服务贯穿于税收工作全过程”。显然，智慧税务与“以人民为中心”发展思想的意蕴完全契合，目标逻辑就是以服务纳税人缴费人为中心，即要通过智慧税务建设，构建纳税人缴费人全生命周期的行为分析与服务体系，实现高效智能的精细税费服务，大幅提高社会满意度。具体而言：一是通过智慧税务建设，实现“线下服务无死角、线上服务不打烊、定制服务广覆盖”，更好满足纳税人缴费人的合理需求；二是通过智慧税务建设，推动“以票管税”向“以数治税”转变，构建以“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以“信用+风险”监管为基础的精准税务监管体系，为市场主体创造更好的税收营商环境；三是通过智慧税务建设，推动经验式执法向科学精确执法转变，构建“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”的精确执法体系，更好维护纳税人权益。显然，智慧税务的目标逻辑就是践行“以人民为中心”的发展思想，注重从纳税人缴费人视角构建精细化、亲民化的税费服务体系。
（二）智慧税务的行动逻辑：以数治税
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要提高数字政府建设水平，将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化。数字政府建设的行动机理就是数据赋能，要通过重构政府治理结构，实现“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”。因此，智慧税务的行动逻辑是以数治税，推动税收征管要素全链条、全场景、全环节的“数字化”，形成以数据为驱动的税收治理体系。具体而言：一是通过智慧税务建设，推动数字化升级和智能化改造，构建数字化基础设施架构体系，打破部门信息化的“横向隔离”，使税费征管信息能像串珍珠一样自动灵活组合，既反映现状、揭示问题，又预测未来、科学决策；二是通过智慧税务建设，推动发票电子化改革，构建全国统一的电子发票服务平台体系，实现发票全领域、全环节、全要素的电子化，从而推动形成规模大、价值高、颗粒度细的税收大数据体系；三是通过智慧税务建设，推动涉税数据的内外汇聚、上下贯通和共享应用，构建集超级算量、智能算法、强大算力于一体的数据驱动体系，从而对税务执法、税费服务、税务监管作出灵敏自动、智能高效的反应，实现数据赋能。
（三）智慧税务的生态逻辑：协同共治
在国家治理中，不同主体的任务目标与权责不同，治理对象与治理范围也就不同，因此，必然存在不同主体治理资源和治理职能不匹配的问题。通过数字政府建设，运用数字技术构建共建共享的数字生态，可有效推动协同共治，提升政府治理效能。因此，智慧税务建设不应是税务部门的“单打独斗”，而是国家治理体系的“联合作战”，是跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同共治。具体包括三个方面。一是通过智慧税务建设，有效运用纳税人诉求整体画像、数据可视化呈现等数字化技术，下沉数据资源，下移治理重心，切实破解基层税务机关“数据资源有限”和“兜底责任无限”之间的困境，切实解决纳税人身边的“急难愁盼”，构建税收治理纵向协同机制。二是通过智慧税务建设，在纳税人、税务人、决策人之间构建基于“上云算税”的数字化综合治理生态体系，推动税收大数据的协同共建共享，构建税收治理横向协同机制。在纳税人端，实现税费信息智能归集和智敏监控，让纳税人感知风险并预警，提高税法遵从度；在税务人端，实现税收工作任务智能归集和智效推送，提升税收管理质效；在决策人端，推动税务执法、税务监管、税费服务的业务衔接与涉税数据共享，提升税收治理现代化建设水平。三是通过智慧税务建设，推进政府部门、市场主体、社会各界等不同主体之间构建“横向耦合”的数字化税收综合治理生态体系，有效勾连涉税数据与政府治理的关系，实现市场监管、金融管理、海关、住房建设、土地等治理主体的合作互助，推动政府、市场、社会等不同社会力量共同参与税收治理，进而提升税收治理的整体性、集成性效能。
习近平总书记强调：“要加快数字经济、数字社会、数字政府建设，推动各领域数字化优化升级，塑造新的竞争优势。”显然，智慧税务作为数字政府建设的有机组成部分，要统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，通过数字技术实现人类智慧与税收治理的“基因融合”，加快构建具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务。
（一）完善智慧税务法治体系是前提
科学技术是一把“双刃剑”。现代信息技术在发展应用过程中，不可避免地会带来“算法滥用”“平台垄断”“信息茧房”“大数据杀熟”“数据泄露”等突出问题。特别是现代信息技术本身与智慧税务并不具有与生俱来的耦合性。因此，要推动智慧税务建设，首先应当落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》关于数字法治政府的建设要求，推动数字化与法治化的深度融合，规范税收数字治理，打击信息犯罪，使数字技术应用在“税务—技术—人”的有机融合中呈现出价值理性与工具理性的统一。具体而言：一是要推进智慧税务“数据确权”立法，建立基于场景化或类型化的数据确权模式，健全数据确权、授权、采集、开发、定价、交易、利用、分配等涉税数据治理规则，实现数据要素整体价值最大化；二是要制定智慧税务身份识别安全标准和认证标准，防止数据被滥用，避免泄露商业秘密，保障数据安全；三是要加强技术防范，增强数据安全预警和溯源能力，有效控制和过滤涉税违法信息；四是要制定智慧税务伦理准则，推动智慧税务相关利益方和参与方高度自律。
（二）促进海量税收大数据融合是重点
“以数治税”的基础和血液是数据，智慧税务建设的重点就是“数据融合”，推动构建完善的数据收集、加工、存储、清洗体系，并在此基础上实现“数据反哺”和“数据驱动”。税收大数据既涉及纳税人销售收入、生产成本、经营利润、税款计算等直接数据，也涉及市场监管、环境监测、城市建设、国际贸易、金融信息等间接数据。因此，智慧税务建设应基于“以税收大数据为驱动力”，推进多环节、多部门、多口径的数据融合工作。具体而言：一是要在技术层面，集成云计算、物联网、区块链、人工智能、5G等现代信息技术，创新推进智慧税务平台建设，实现“算量、算法、算力”突破，增强数据保护和溯源能力，保障“纳税人实名制”身份管理、数据共享和信息应用；二是要在组织层面，研究制定智慧税务平台、数据开放共享、数据安全保障等配套制度体系，加强与保障数据信息在政府部门、市场主体、非政府组织之间的有序流动，促进技术功能、制度效能、组织机能的融合；三是要在内容层面，聚焦纳税人、税务人和决策人等不同需求，推动建设“一户式”纳税人数字账户、税务人“一局式”应用系统、管理决策“一揽子”应用平台体系，实现税务、财务、业务等不同特质的数据融合以及税收大数据融合的跨越升级。
（三）拓展智慧税务应用动能是关键
智慧税务的工作机制是在数字化升级和智能化改造的基础上，以技术平台为依托，以分析应用为目标，形成税收数据“采、存、通、用”全生命周期的税收治理数字化生态系统，进而引发税收大数据要素流动路径、制度规范和税务执法方式创新。因此，建设智慧税务应注重运用税收大数据，不断拓展应用场景，激发应用动能。一是要加快税收大数据集成处理体系建设，优化纳税人缴费人税费联动申报，加强企业生产经营数据、第三方数据、互联网数据等涉税数据的税务采集、校验、清洗、整理，构建税收大数据应用体系。二是要不断拓展智慧税务应用场景，激发涉税数据资产的潜在价值，把税收大数据优势转化为智慧优势和治理效能。例如，通过动态采集和实时扫描纳税人涉税行为，帮助纳税人预测与防范涉税风险，加强经济运行研判，为宏观经济政策调整提供精准指引。三是要强化政府不同部门和市场主体的联系深度，通过顶层设计吸引多方参与和深度参与，创新智慧税务应用场景，提升税收大数据的横向流动效能。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第8期。）
欢迎按以下格式引用：
周开君.智慧税务建设的价值意蕴、逻辑机理与实践路径[J].税务研究，2022（8）：52-56.
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●智慧税务建设的若干理论问题——兼谈对深化税收征管改革的认识
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